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碳”課堂(三):《碳排放權交易管理辦法(試行)》解讀

發布時間:2021-03-21 271 次瀏覽

隨著習近平主席于2020年9月22日在第七十五屆聯合國大會一般性辯論上鄭重宣示中國力爭于2030年前達到峰值,努力爭取2060年前實現碳中和,2020年10月開始,生態環境部等各部委開始陸續出臺應對氣候變化相關的別政策文件。生態環境部在2020年11月5日發布《全國碳排放權交易管理辦法(實行)》(征求意見稿)(以下簡稱《征求意見稿》)后迅速吸收反饋意見并進行了修改完善,于2020年12月31日正式出臺《碳排放權交易管理辦法(試行)》(以下簡稱《管理辦法》),成為繼12月30日出臺的《2019-2020年全國碳排放權交易配額總量設定與分配實施方案(發電行業)》(以下簡稱《分配方案》)后又一份重要的全國碳市場頂層設計政策文件,完成了對發改委于2014年12月10日出臺的《碳排放權交易管理暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)的替代,適應當前發展階段,為從2021年1月1日開始的全國碳市場第一個履約周期的平穩順利運行提供保障。

《管理辦法》明確了有關全國碳市場的各項定義,對重點排放單位納入標準、配額總量設定與分配、交易主體、核查方式、報告與信息披露、監管和違約懲罰等方面進行了全面規定。通過對《管理辦法》的研究學習,本文總結出以下五個方面并予以解讀。

一、《管理辦法》是全國碳市場穩定運行的基礎

《管理辦法》的出臺標志著全國碳市場啟動所需的必要條件已經具備。法規層級更高的《碳排放權交易管理暫行條例》由于立法程序復雜尚未出臺,作為部門規章的《管理辦法》可以指導全國碳市場建設工作,對全國碳市場進行交易的各項準備工作做出部署,保障交易活動順利開展,并在《條例》出臺之后起到互補作用,從而有效促進全國碳市場建設與運行各項工作的推進。

《管理辦法》明確了碳排放權和核證自愿減排量(CCER)的定義,對CCER的定義相比《暫行辦法》和《征求意見稿》均進行了細化,明確了CCER指標來源是可再生能源、林業碳匯和甲烷利用等項目,并最終將抵消比例確定為不超過應清繳配額的5%,且必須來自全國碳市場配額管理的減排項目之外,從而對相關低碳減排項目建設發展起到激勵作用的同時仍然將減排的最主要責任落實到企業自身,促使企業通過技術進步等手段實現減排與高質量發展。這一表述同時消除了《征求意見稿》中要求CCER來自于全國碳市場“重點排放單位組織邊界范圍外”帶來的定義模糊問題。

對于重點排放單位的納入標準,《管理辦法》刪除了“約1萬噸標準煤”的相關表述,只保留“2.6萬噸二氧化碳當量”單一標準避免歧義,同時也明確了兩年碳排放不足2.6萬噸二氧化碳當量的企業和由于不再從事生產經營活動而不再排放溫室氣體的企業將由省級主管部門移出重點排放單位名錄,對此前尚未明確的退出機制做出規定,提高配額利用效率和市場有效性。

《管理辦法》明確了參加全國碳市場的重點排放單位不再重復參與試點碳市場,并由《分配方案》對當前過渡期的處理方式進行了詳細說明,即地方試點碳市場已完成2019年和2020年配額分配的,相應獲得試點碳市場配額的全國碳市場重點排放單位暫不參加全國碳市場相應年度的配額分配和清繳,此后試點碳市場不再向全國碳市場中的重點排放單位發放配額。此條處理方式有助于全國碳市場減少爭議并更順利地啟動。

二、確立、省、市三級監管體系

《管理辦法》在《征求意見稿》確定的指導、省級組織、市級配合落實的三級監管體系的基礎上對細節內容進行了一定修改,與《暫行辦法》所規定的與省構成的兩級監管體系存在較大差別?!豆芾磙k法》的三級監管體系更新并細化了各級主管部門的責任,要求生態環境部負責建設全國碳市場并制定配額管理政策、報告與核查政策及各類技術規范,省級生態環境主管部門組織排放配額分配與清繳、排放報告與核查等工作,新增了市級主管部門“落實相關具體工作”的責任;由省、市級主管部門共同完成監督檢查配額清繳情況和對違約主體的懲罰,由省級主管部門與生態環境部共同完成信息公開。

《管理辦法》更強調全國統一規劃,省級主管部門的自主權相比此前受到限制?!稌盒修k法》中規定的省級主管部門制定地方配額分配標準、有償分配剩余配額和將收益用于地方減排及能力建設的職能在《管理辦法》中不再存在,改為由生態環境部完成各項規劃,省級主管部門主要負責組織實施。

三級監管體系重視市級主管部門的作用,有利于發揮市級主管部門對本市內各項業務更為熟悉的優勢,同時與2020年3月出臺的《關于構建現代環境治理體系的指導意見》中建立“中央統籌、省負總責、市縣抓落實”的環境治理領導責任體系的要求相符,可以有效促進全國碳排放權交易相關工作更好開展。

三、促進落實“企業自證”原則

《管理辦法》要求企業每年編制溫室氣體排放報告,載明排放量,并對數據的真實性、完整性與準確性負責,且須定期公開排放報告,體現了對“企業自證”原則的重視。同時,《管理辦法》也對核查方式和核查責任主體做出較大修改。

《暫行辦法》規定由核查機構進行核查,而由省級主管部門對部分重點排放單位進行復查?!豆芾磙k法》不再要求大規模復查,僅在對核查結果有異議的重點排放單位提出申請后進行復核,且將核查責任主體明確為省級主管部門,只保留政府購買服務的形式與核查機構開展合作,對核查工作更為重視。另一方面,《暫行辦法》規定了對所有重點排放單位進行全數核查,而《征求意見稿》則將其修改為由省級主管部門以“雙隨機、一公開”的方式對重點排放單位進行核查,此前生態環境部2020年12月16日發布的《企業溫室氣體核查指南(試行)》(征求意見稿)規定核查流程為首先“由省級生態環境部門組建核查技術工作組,進行集中文件評審,識別突出問題”,隨后“對文件評審沒有發現問題的重點排放單位,隨機抽取20%到現場進行核查確認”,將“雙隨機、一公開”的隨機抽取比例暫定在20%。此次《管理辦法》僅規定由省級生態環境主管部門負責組織開展核查,并未規定具體的核查方式與數量、比例等,具體的核查方式可能需要《企業溫室氣體核查指南(試行)》正式出臺才能確定。

《管理辦法》明確了懲罰措施,對未按時足額清繳配額等違規行為的罰款更大為三萬元,并對虛報、瞞報和逾期未改正的欠繳部分在下一年度的配額分配中實行等量核減。由于部門規章的限制,更大的懲罰力度需要《條例》出臺后才能實現。同時,《暫行辦法》和《征求意見稿》中的“聯合懲戒”相關內容被刪除,《管理辦法》未對向工商、稅務、金融等管理部門通報有關情況,并予以公告的相關措施做出規定,可能導致懲罰力度不足。相關規定可能需要各部門聯合推出后續規章制度來完善。

四、配額分配管理制度尚待細化

《管理辦法》的配額分配制度相比此前的規定相對更為保守,僅規定以免費分配為主,并將適時引入有償分配。此前《暫行辦法》規定主管部門可預留一定配額,用于有償分配、市場調節、重大建設項目等。有償分配所取得的收益用于促進減碳以及相關的能力建設?!墩髑笠庖姼濉吩诖嘶A上提出要逐步提高有償分配的比例,但對有償分配的收入實行收支兩條線,納入財政管理?!豆芾磙k法》刪除了預留配額的相關表述,且未對有償分配的比例與收益用途用法做任何規定,也未提及市場調節的有關措施。

另一方面,為加快碳達峰、碳中和目標的實現,《管理辦法》鼓勵交易主體自愿注銷其所有的排放配額。這一規定與歐盟碳市場的注銷規定類似,歐盟碳市場同樣允許配額持有者自愿注銷,但值得注意的是,歐盟碳市場可以通過市場穩定儲備機制(Market Stability Reserve, MSR)來實現制度化的大規模配額注銷,其力度遠大于市場參與主體的自愿注銷。我國由于還處在碳排放上升階段,因此需要結合實際需求,綜合考慮多種措施,推出制度化控制配額數量的方法。此外,此前《暫行辦法》規定可以注銷配額和自愿核證減排量,未來全國碳市場中是否可以注銷核證自愿減排量也需要后續相關規定作補充。

總體而言,《管理辦法》缺乏對配額數量進行制度化調節的細致規定,需要出臺相關細則以進一步明確有關有償分配、預留配額以及市場調節的規定。

五、系統建設工作仍需盡快推進

《管理辦法》明確了全國碳排放權注冊登記系統和全國碳排放權交易系統是支撐全國碳市場的同等重要的兩大系統,其建設均由生態環境部負責,解決了《暫行辦法》未對交易系統下明確定義的問題,同時對兩大系統的職能做了清晰界定。

另外,《管理辦法》刪除了數據報送系統的相關內容?!墩髑笠庖姼濉芬幎谁h境信息管理平臺是重點排放單位向省級主管部門主動報告以納入全國碳市場管理的渠道,也是實現碳排放數據與排放報告報送和監測計劃備案的工具,并在《征求意見稿》的《編制說明》中將這一平臺進一步確認為已于2017年1月1日上線運行的“全國排污許可證管理信息平臺”?!豆芾磙k法》刪除了相關表述,納入重點排放單位名錄的方式也變成了由省級生態環境主管部門按生態環境部的有關規定直接確定本行政區域內的單位名錄,不再需要相關單位主動報告。未來是否需要通過某一信息管理平臺實現數據報送、數據分析、監測計劃備案以及連接能源、統計、電網、民航等外部數據庫以進行排放數據校驗等功能,同時促進實現碳排放與大氣污染物排放協同控制,還需要出臺相關細則以進一步確認。

 來源:中央財經大學綠色金融國際研究院

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